二次开发新的土地改革模式将浮出水面
挂牌不过月余，中国（上海）自由贸易试验区首批土地招拍挂已经正式开启。
11月5日，自贸区浦东新区外高桥保税区GG13-03地块正式开始接受竞买，这幅地块是上海自贸区挂牌后，外高桥地主—上海外高桥集团将要卖出的排名前列幅土地。而10月23日，上海金煜坤实业发展有限公司以2.3亿元竞得中国航空器材集团公司转让的外高桥保税区地块，成为在自贸区内成交的排名前列个土地项目。经过81轮次紧张报价，这块挂牌金额为1.2亿元地块以91.67%的溢价率成交。
尽管自贸区地块开始进行流转，但据《上海证券报》消息，由于自贸区内土地供不应求，尤其是商办用地不足，将考虑打破功能区块概念，将占自贸区总体面积80%的工业用地“盘活”，部分转为商业用地。该报道还称，此想法已经获得上海市国土局的支持，作为全市性课题的土地二次开发将在区内先行先试。
自贸区原有土地规划是按功能区块划分，分为行政办公用地、商业金融业用地、研发生产用地等11个功能区块。但自贸区挂牌后，欲在区内开设业务的国内外企业蜂拥而来，未来像产权交易所、贸易仲裁中心、税务管理机构，以至各方关注的离岸交易中心、跨境金融资产交易平台、知识产权及技术交易所等名目繁多的机构、公司，都将涌入这一区域。土地供求矛盾将凸显。
以外高桥为例，占地10平方公里（其中封关运作面积8.9平方公里），占上海自贸区总面积28.78平方公里超过1/3。由于保税区性质，土地多以仓储、物流等工业用地为主，区内办公项目不足，目前主要有汤臣国际贸易大厦、东方国际文化贸易中心、外高桥大厦、东华金融大厦，以及一些中低端物业。而这些大厦建设年代久远，与自贸区管委会一墙之隔的汤臣大厦，建于1995年，迄今已有18年之久。
尽管如此，今年10月上旬，自贸区办公租金已经达到均价4.9元/平方米/天，较年初上涨207%。
提供这一数据的同策咨询总监张宏伟告诉时代周报，从市场表现来看，自贸区内还有土地储备，但基本由上市公司和国企持有，除了“大地主”外高桥集团之外，“如海博股份区内拥有11万平方米土地，锦江投资拥有6000平方米土地，浦东金桥拥有1.78万平方米仓储土地。另一方面，虽有存量，但由于后市看涨，不会一次性放出，必然是有一定步骤和门槛，或是定向投放。因此，目前民营企业机会不多，上个月地块溢价比较高在意料之中。”
但由于区内新增土地有限，现存土地又以工业用地为主，通过改变土地性质“盘活”既有土地解决“地荒”问题似乎显得迫在眉睫。
上海国土资源调查研究院陈基伟博士针对此前媒体的“放权说”，对时代周报记者表示，“没有听到这样的说法。自贸区三个部分诉求不一样，可能会有不同的细则。”陈基伟解释，洋山港远离浦东区，主要是大型的物流和仓储，目前对商办用地、企业入驻还没有到这一步，需求并不大。而浦东机场保税区由于紧靠大型空港，每年物流资金流大量进出，现阶段的发展主要考虑如何做到产业链延伸，如加速展览、培训这些外延产业链的需求。而外高桥为自贸区管委会所在地，商办用地和企业入驻的需求也主要集中在这一区域，“今后可能会放活一些”。
管委会“扩权”，在上海工业园区已经成为趋势。根据今年中旬上海市政府发布《关于开展向上海张江高新技术产业开发区各分园下放行政审批权限试点的实施意见》，上海市向“大张江”下放包括土地出让、外商投资企业审批、环境影响评价等在内的13 类20 项权限。
将工业用地转换为商业用地，是此次国土局自贸区之行后外界的猜想。上海在土地管理制度方面一向执行严格，按照现行规定，土地如果要“转性”，必须先收储，然后再通过统一平台以招拍挂的方式公开出售，以保证公平。但由于后市看好，企业不会轻易放出土地。
“上海老工业多，随着产业结构的升级、调整，越来越多的工业用地有转性的需求。此前不同的工业园区也有类似案例，但是在这方面一直没有顶层设计，通常需要靠政府花精力去谈，或者由代表政府的工业园区管委会去做。”陈基伟介绍。
在上海上实置业投资咨询有限公司副总经理汤辉看来，未来自贸区内工业用地走收储-招拍挂方式的可能性不大。
“这块本来是你的地，一旦走招拍挂形式，很可能就跟你没有关系了，被别人买走。自贸区被大家普遍看好，有地的企业不会轻易出手。这样很可能在前期收储过程就根本无法谈拢，蕞后缺地的问题也就无法在预期时间内解决。”汤辉说。
汤辉认为，比较有操作性的方案可能是直接补差价，原有土地的业主保持不变，之后业主是租是卖还是自己开发，由业主决定。
其实早在去年9月份，上海可能建自贸区的消息刚刚传出的时候，外高桥已经掀起过一轮“买地潮”。当时流传出一种说法，可以通过向管委会申请、发文，转变用地形式，进行一些商业配套设施的建设，但前提是不改变土地本身的使用性质。
“很多消息灵通的企业家想抢在方案公布前买地，但当时也是没人愿意卖，都想等着土地升值，要么就是卖方价钱开得很高，已经不是普通工业用地的价格了，但由于种种说法没有定论，就看你敢不敢赌。”汤辉透露，当时，他所在的上实置业曾考虑在外高桥与某企业合作，通过转变使用方式，在企业的工业用地上新建“白领公寓”项目，作为企业的配套设施，但由于当时“正在申报上海自贸区，外高桥管委会方面卡很紧，很多项目都没批。”
上海自贸区由于身份特殊，且此前上海方面一直强调区内的“制度创新”和“复制推广”，因此上海国土局此番动作被外界视为上海整个土地二次开发大课题的破题。
上海市共有104个工业区，2010年共实现工业总产值2.26万亿，占整个上海市工业总量的73%。但很多产业区的发展已趋近饱和，现存土地资源已经不足以支持单纯的企业扩张，且当前产业园区工业布局的密集度高，而现代服务业的空间相对不足，产业链延伸的空间有限。2011年，上海制定了工业“五个万亿”的“十二五”发展规划，但数据显示，2012年上海工业园区用地面积仅为700多平方公里，这意味着，必须盘活存量进行二次开发才能实现集约增长。
工业用地二次开发是一项政策性强、涉及面广的系统工程，往往涉及产业发展、城市规划、土地利用、财税金融等多方面政策，而在具体的操作过程中也需要与大大小小的部门打交道。
“上海工业用地面积大、范围广、布局分散、个性化情况突出，曾陆续出台了一系列有关支持政策，但相关条款多散落在不同文件中，政策意图未能凸显。”陈基伟认为，上海在这方面始终缺乏政策层面的顶层设计作为强有力的支撑。
就陈基伟观察，目前，上海市级层面并没未建立专门的推进工业用地二次开发的组织体系，在二次开发中，市、区政府部门，工业园区开发主体，原土地使用权人的角色定位也不很清晰当前实践仅以“点”上的个别工业园区和单个企业为主，未能在“面”上整体推进。而针对自贸区的土地改革课题也仅仅启动十余天，目前还在收集包括韩国、迪拜、新加坡和台湾地区等自贸区的资料，希望能够有所借鉴。
以蕞为难啃的收储环节为例，陈基伟建议可以考虑建立合资入股、共同开发的收储机制。由原土地使用权人与二次开发主体以一定的股份进行联合储备和开发。也可以考虑建立共享土地增值收益的收储机制。由政府统一收储，收储后在下一次土地出让时，返还给原土地使用权人一定比例的土地收益作为补偿，调动其参与积极性。
而上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈的观点更加大胆，他认为目前中国土地分类太多，在某些特定区域，可以模糊土地性质，大方向由区域规划把控，操作中让市场主体来决定土地的蕞终使用形式，打破前期审批的限制，转而在后端通过财税手段进行调控。
“土地改革方面，很可能出来的会是有操作性的细则，而不是大的政策设计，现在是摸石头过河，根据市场的情况来对土地政策进行创新。不同区域的区位和发展阶段不同，它们的需求也不一样，配套政策就不一样，开的药不一样，针对性地给政策，一个是便于管委会实际操作，另一个是自贸区毕竟是国字头的，各方面还是要谨慎一些。”一位接近上海市国土局的人士对时代周报记者表示。
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